2007/Jan/07

สรุปแนวทางสอบของ อ.หควณ ชูเพ็ญ

สรุปและนำมาฝากโดย ชาญชัย ภิรมจิตร์

ก. ท่านคิดว่า รูปแบบขององค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบใดที่มีประสิทธิภาพดีที่สุด พร้อมยกตัวอย่างรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในต่างประเทศที่ท่านเห็นด้วยมาประกอบ

ข. ท่านคิดว่ารูปแบบและทิศทางการปกครองท้องถิ่นในอนาคตควรเป็นอย่างไร

ก. ก่อนที่จะพิจารณาว่ารูปแบบขององค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบใดจะมีประสิทธิภาพดีที่สุดและเหมาะสมกับการปกครองท้องถิ่นไทย ควรเข้าใจถึงรูปแบบของการปกครองท้องถิ่นภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตย ซึ่งส่วนใหญ่มี 6 รูปแบบ ดังนี้

1. แบบที่ประชุมเมือง (Town Meeting) เป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เก่าแก่ที่สุด ประชาชนทุกคนมีส่วนร่วมในการใช้อำนาจในด้านนิติบัญญัติ ได้แก่ การออกกฎข้อบังคับ การกำหนดอัตราภาษี ฯลฯ เหมาะสมเมืองที่มีประชากรต่ำกว่า 20,000 คน

2. แบบสภา นายกเทศมนตรี (The Council Mayor Form) ยึดหลักการปกครองแบบรัฐสภา อำนาจแบ่งออกเป็น 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายสภา (Council ) และฝ่ายบริหาร (Executive) สภานิติบัญญัติมาจากการเลือกตั้งของประชาชน ฝ่ายบริหารมาจากการคัดเลือกของสภา ซีงหมายถึงฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยอ้อม สภาเป็นผู้ควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหาร และ สภามีอำนาจสูงสุด

3. แบบนายกเทศมนตรีอ่อนแอ (The Weak Mayor Form) โดยทั่วไปยึดหลักการปกครองระบบประธานาธิบดี อำนาจโดยฝ่ายนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และฝ่ายตุลาการ จะผ่านการเลือกตั้งโดยตรงทั้ง 3 ฝ่าย ทำให้มีอำนาจและศักดิ์ศรีทัดเทียมกัน เกิดการถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน

รูปแบบการปกครองนี้ให้ความสนใจในประสิทธิภาพการบริหารงานน้อย ส่วนใหญ่จังมักเป็นเมืองขนาดเล็ก

4. แบบนายกเทศมนตรีเข้มแข็ง (The Strong Mayor Form) การปกครองรูปแบบนี้ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ฝ่ายบริหารมีอำนาจในการกำหนดนโยบายและการบริหาร อีกทั้งมีอำนาจในการแต่งตั้งถอดถอนตำแหน่งบริหารหรือหัวหน้าฝ่ายต่าง ๆ ได้ ทำให้สามารถทุ่มเทในด้านการเป็นผู้นำทางการเมืองได้มากขึ้น

5. แบบคณะกรรมการ (The Commission Form) คือการเลือกคนกลุ่มหนึ่งที่จะทำงานทั้งด้านนิติบัญญัติและการบริหาร เป็นคนกลุ่มเล็ก ๆ ที่มีประสิทธิภาพ โดยคณะกรรมการชุดนี้ทำหน้าที่ออกกฎข้อบังคับและกำหนดนโยบาย ส่วนการบริหาร กรรมการแต่ละคนแยกกันไปดำเนินงานคนละอย่าง โดยไปคุมงานของแต่ละแผนก

- 2

6. แบบผู้จัดการ (The Manager form) รูปแบบการบริหารอยู่ที่การมอบบทบาทนำในด้านการบริหารให้แก่ผู้จัดการมืออาชีพ โดยสภาเป็นผู้จ้างและมีอำนาจไล่ออก ผู้จัดการสามารถแต่งตั้งและถอดถอนหัวหน้าแผนกต่าง ๆ อีกทั้งเป็นผู้รับผิดชอบงบประมาณ เสนอมาตรการต่าง ๆ เพื่อแก้ไขปัญหาของเมือง โครงสร้างการบริหารเช่นนี้ไม่มีการแบ่งฝักแบ่งฝ่ายทางการเมือง

เมื่อพิจารณาจากรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่กล่าวมาทั้งหมด การแสวงหารูปแบบที่เหมาะสมกับการปกครองท้องถิ่นของไทย จึงมิใช่เรื่องที่กระทำได้โดยง่าย เนื่องจากมีปัจจัยอื่นที่จะต้องพิจารณาด้วย เช่น การกระจายอำนาจที่เหมาะสม รายได้ จำนวนประชากร ความแตกต่างหลากหลายทางวัฒนธรรมและศาสนา แบบแผนของโครงสร้างอำนาจ ตลอดจนสัมพันธภาพทางอำนาจที่มีอยู่ในสังคมด้วย

ในทัศนะของข้าพเจ้าเห็นว่า การปกครองท้องถิ่นของไทยควรจัดให้มีรูปแบบการปกครอง รูปแบบสภา-ผู้บริหาร (Council-executive Form) โดยให้ฝ่ายสภา (Council ) และฝ่ายบริหาร (Executive) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน เนื่องจากเป็นระบบที่มีความยืดหยุ่น และมีความเกี่ยวพันกันในเชิงอำนาจอย่างสูงในระหว่างฝ่ายสภา กับ ฝ่ายบริหาร แต่ต้องออกกฎหมายปรับปรุงอำนาจของแต่ละฝ่ายให้มีความชัดเจน เช่น ฝ่ายบริหารไม่ต้องลาออกจากตำแหน่งหากสภาไม่ผ่านร่างงบประมาณรายจ่าย กระนั้นก็ตาม ฝ่ายบริหารเองก็ไม่มีอำนาจยุบสภาจากการที่สภาไม่ผ่านร่างงบประมาณรายจ่ายดังกล่าวด้วย โดยหากคิดคำนึงให้องค์กรปกครองท้องถิ่นทำงานได้อย่างเป็นรูปธรรม ควรที่จะให้ฝ่ายบริหารท้องถิ่นมีอำนาจ มากกว่า ฝ่ายสภาท้องถิ่นอย่างชัดเจนอยู่บ้างเล็กน้อย

กระนั้นก็ตาม การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง ก็ยังมีปัญหาในตัวเองอยู่ไม่น้อย โดยเฉพาะกรณีที่ฝ่ายผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง มิได้มีเสียงสนับสนุนจากฝ่ายสภาท้องถิ่นเลย หรือมีอยู่น้อยมาก ปรากฏการณ์ดังกล่าวจะก่อให้เกิดการเผชิญหน้ากัน (Confrontation) ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาท้องถิ่นโดยตรง อันเป็นเหตุให้ฝ่ายบริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงทำหน้าที่บริหารได้ไม่เต็มที่ตามที่ได้ชูนโยบายต่อประชาชนไว้ก่อนการเลือกตั้ง เช่น การเสนองบประมาณรายจ่ายประจำปีต่อสภา หากสภาไม่ผ่านร่างงบประมาณรายจ่ายประจำปี ฝ่ายบริหารก็ไม่สามารถที่จะประกาศใช้งบประมาณได้ ต้องให้หน่วยงานส่วนภูมิภาคซึ่งกำกับดูแลเป็นผู้ดำเนินการตาม

ขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด ทำให้เกิดความล่าช้าในการจัดสรรงบประมาณไปแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชน ซึ่งส่งผลกระทบกับประชาชนในท้องถิ่นได้ เป็นต้น

- 3

อย่างไรก็ตาม การปกครองท้องถิ่นของไทยคงจะต้องมีการพัฒนารูปแบบการปกครองท้องถิ่นไปอีก เพื่อปรับตัวให้เข้ากับบริบททางสังคม - การเมืองในอนาคต

ส่วนรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในต่างประเทศที่มีรูปแบบคล้ายกับรูปแบบที่กล่าวถึงข้างต้นได้แก่ การปกครองท้องถิ่นในประเทศญี่ปุ่น โดยการจัดองค์กรปกครองท้องถิ่นประกอบด้วย สภาท้องถิ่นเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ และมีผู้ว่าราชการจังหวัดและนายกเทศมนตรีเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร โดยยึดระบบการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเป็นหลักทั้งหัวหน้าฝ่ายบริหารและสภาท้องถิ่น ตามหลักการแบ่งอำนาจ (Seperation of powers) และหลักการถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน (check and balance) ซึ่งหลักการจัดองค์กรในรูปแบบนี้ ญี่ปุ่นได้รับอิทธิพลมาจากรูปแบบประธานาธิบดีที่ใช้กันในสหรัฐอเมริกา แต่อย่างไรก็ดีในทางปฏิบัติจริง ฝ่ายบริหารกลับมีความเข้มแข็งมากกว่าฝ่ายสภา ทั้งนี้เนื่องจากอำนาจในการปฏิบัติกิจการต่าง ๆ ในท้องถิ่นเกือบทุกด้านนั้น เป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร

ข. ส่วนรูปแบบและทิศทางการปกครองท้องถิ่นในอนาคต ควรเป็นอย่างไรนั้น ในทัศนะของข้าพเจ้าคิดว่า ในอนาคตการปกครองท้องถิ่นของไทย ควรพัฒนาไปในทิศทาง ดังนี้

1. การจัดชั้นหรือโครงสร้างภายในขององค์กรปกครองท้องถิ่น ควรมีการจัดชั้นหรือโครงสร้างเป็นแบบสองชั้น กล่าวคือ

1.1 องค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับบน (Upper Level) หรือระดับส่วนที่ต้องทำภารกิจครอบคลุมทั้งจังหวัด หรือภาพรวมที่จะดำเนินภารกิจทั้งจังหวัด ซึ่งก็ได้แก่ อบจ.

1.2 องค์กรปกครองท้องถิ่นระดับส่วนย่อยหรือระดับล่าง (Lower Level) อันได้แก่ อบต.และเทศบาล รวมทั้งเมืองพัทยา ที่จัดทำภารกิจในเขตการปกครองท้องถิ่นของตนเอง

สำหรับกรุงเทพมหานคร มีข้อเสนอให้มีการปรับโครงสร้างไปเป็นระบบ 2 ชั้น กล่าวคือ การปกครองท้องถิ่นชั้นบน ได้แก่ กรุงเทพมหานคร ในขณะที่การปกครองท้องถิ่นชั้นล่าง ควรจะมีการจัดตั้ง เทศบาล ขึ้นจำนวนหนึ่ง โดยอยู่เหนือเขตซึ่งจะทำหน้าที่เป็นเพียงหน่วยการบริหารงานที่อยู่ภายใต้เทศบาล และกรุงเทพมหานคร

2. จำนวนและขนาดของหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น

2.1 ให้ยุบรวมและเปลี่ยนฐานะขององค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) โดยมีการยุบรวมและเปลี่ยนฐานะเป็นเทศบาล

- 4 -

2.2 พิจารณาเปลี่ยนแปลงเกณฑ์การจัดตั้งเทศบาล เช่น เทศบาลนครจากเดิมที่ถือเกณฑ์ประชากรเพียง 50,000 คน ก็อาจจะเปลี่ยนเป็นเขตเมืองที่มีประชากร 100,000 คน ขณะที่เทศบาลเมืองจากเดิมที่มีประชากร 20,000 คน ก็ควรจะเพิ่มจำนวนเป็น 50,000 คน เป็นต้น

2.3 เทศบาลตำบล รวมทั้ง อบต.ที่มีขนาดเล็ก ซึ่งกระจายกันอยู่ทั่วประเทศ ก็ควรจะมีการรวมตัวกันกลายเป็นเทศบาล โดยการยุบรวมจะต้องมีหลักคิดเพื่อใช้เป็นฐานการพิจารณา อาทิเช่น

2.3.1 จำนวนประชากร ควรจะมีขนาดของจำนวนประชากรที่ตนต้องดูแลรับผิดชอบจำนวนหนึ่ง ทั้งนี้ ต้องไม่น้อยจนเกินไป

2.3.2 รายได้ องค์กรปกครองท้องถิ่นจะเติบโตและเข้มแข็งได้ต้องมีรายได้เป็นของตนเองที่เพียงพอต่อภารกิจที่ตนต้องรับผิดชอบจัดทำ การประมาณการณ์รายได้ภายหลังการยุบรวมจะต้องสอดคล้องกับภารกิจที่ได้รับ

2.3.3 วัฒนธรรมท้องถิ่นและเอกลักษณ์ท้องถิ่น เนื่ององค์กรปกครองท้องถิ่นโดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์กรในระดับโครงสร้างส่วนล่าง ต้องเป็นองค์กรที่มีความผสมกลมกลืนกับชุมชนท้องถิ่น ดังนั้น การยุบรวมจึงจำเป็นต้องพิจารณาถึง พื้นที่ โดยอยู่บนฐานของลักษณะทางวัฒนธรรมและความเป็นชุมชนท้องถิ่นที่สอดคล้องและสามารถผสมกลมกลืนกันได้ มิใช่พิจารณาตามการกำหนดพื้นที่ตามหลัก การปกครองท้องถิ่น ซึ่งถูกขีดเส้นโดยราชการส่วนกลางแบ่งพื้นที่เป็นหมู่บ้าน ตำบล และอำเภอ การปกครองท้องถิ่นและการปกครองท้องถิ่นที่ไม่ควรจะปะปนและซ้อนทับกันดังที่เป็นมา

3. การจัดโครงสร้างภายในองค์กรปกครองท้องถิ่น

การจัดโครงสร้างภายในองค์กรปกครองท้องถิ่น ควรจะใช้รูปแบบสภา-ผู้บริหาร (Council-executive form) โดยให้ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรง โดยต้องมีการปรับปรุงกฎหมายเพื่อให้ฝ่ายบริหารท้องถิ่นสามารถบริหารท้องถิ่นได้ตามที่ได้เสนอนโยบายต่อประชาชนไว้ก่อนการเลือกตั้ง อีกทั้งปรับปรุงกฎหมายให้ฝ่ายสภาสามารถตรวจสอบการดำเนินการของฝ่ายบริหาร ทั้งนี้การปรับปรุงกฎหมายดังกล่าวจะออกมาในรูปแบบใดหรือมีความเหมาะสมเพียงใดนั้น ขึ้นอยู่กับบริบททางสังคม - การเมืองในอนาคต

4. แหล่งรายได้ขององค์กรปกครองท้องถิ่น

มีการพัฒนาระบบการจัดเก็บรายได้ของท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพโดยนำเทคโนโลยีทันสมัยมาใช้ เช่น ระบบ GIS MIS ระบบแผนที่ภาษีแบบดิจิตอล เป็นต้น ตลอดจนมีการเร่งรัดจัดสรรรายได้ให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อท้องถิ่นจะได้นำไปพัฒนาท้องถิ่นให้เจริญก้าวหน้าเพื่อความอยู่ดีมีสุขของประชาชนในท้องถิ่นเอง

Comment

Comment:

Tweet


ขอบคุณค่ะมีประโยชน์มากๆ เลย ให้มีบ่อยๆ นะ
#6 by สมิหลา 3 จังหวัด (118.173.166.198) At 2010-11-11 16:28,
ราฟ0
open-mounthed smile
#5 by กไกหกห (118.173.209.161) At 2010-04-13 14:33,
ราฟ0
open-mounthed smile
#4 by กไกหกห (118.173.209.161) At 2010-04-13 14:33,
นราพีนรี
#3 by พีพีพีนะพีร (118.173.244.89) At 2010-01-01 13:57,
confused smile
#2 by พั้เดพ้เฟดเดดฟดฟพำไ (118.175.155.7) At 2009-02-27 09:48,
#1 by (58.9.124.238) At 2007-05-09 12:34,