2007/Jun/04

1. ความพึงพอใจของประชาชนต่อการบริการขององค์การบริหารส่วนจังหวัดระยอง กรณีศึกษาการถ่ายโอนถนนจากกรมทางหลวงและกรมทางหลวงชนบท

2. หลักการและเหตุผล

ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้บัญญัติเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นไว้หลายประเด็น โดยเฉพาะกำหนดให้รัฐต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการได้เอง ตลอดจน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลาย ย่อมมีความเป็นอิสระ ในการกำหนดนโยบายการปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเอง โดยเฉพาะการกำหนดอำนาจและหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติโดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นสำคัญ

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มีสาระสำคัญในการกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง โดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองเป็นสำคัญ อีกทั้งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีรายละเอียดดังนี้

1. ให้ดำเนินการถ่ายโอนภารกิจการให้บริการสาธารณะที่รัฐดำเนินการอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายในกำหนดเวลาดังนี้

(ก) ภารกิจที่เป็นการดำเนินการซ้ำซ้อนระหว่างรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือภารกิจที่รัฐจัดให้บริหารในเขตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ดำเนินการ ให้เสร็จสิ้นภายในสี่ปี

(ข) ภารกิจที่รัฐจัดให้บริการในเขตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกระทบถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ให้ดำเนินการให้เสร็จสิ้นภายในสี่ปี

(ค) ภารกิจที่เป็นการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาล ให้ดำเนินการให้เสร็จสิ้นภายในสี่ปี

2. กำหนดขอบเขตความรับผิดชอบในการให้บริการสาธารณะของรัฐและขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองตามอำนาจและหน้าที่ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้ให้ชัดเจน โดยในระยะแรกอาจกำหนดภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้แตกต่างกันได้ โดยให้เป็นไปตามความพร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง ซึ่งต้องพิจารณาจากรายได้และบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น จำนวนประชากร ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานตลอดจนคุณภาพในการให้บริการที่ประชาชนจะได้รับ ทั้งนี้ต้องไม่เกินระยะเวลาสิบปี

จากพระราชบัญญัติดังกล่าว นั้น ทำให้มีการกำหนดวัตถุประสงค์ของแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สำคัญ 3 ประการ คือ

1. เพื่อให้มีการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง

2. เพื่อกำหนดกรอบทิศทางและแนวทางการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ชัดเจน โดยมีกระบวนการที่ยืดหยุ่น สามารถปรับวิธีการดำเนินการให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนไปและมีการเรียนรู้จากประสบการณ์ที่เพิ่มขึ้น

3. เพื่อกำหนดแนวทางการดำเนินงานของแผนปฏิบัติการ

วัตถุประสงค์ที่กล่าวมานี้ ถูกนำไปเป็นแนวทางในการกำหนดภารกิจที่จะถ่ายโอนให้กับ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวน 6 ด้าน คือ

1. ด้านโครงสร้างพื้นฐาน

2. ด้านงานส่งเสริมคุณภาพชีวิต

3. ด้านการจัดระเบียบชุมชน/สังคมและการรักษาความสงบเรียบร้อย

4. ด้านการวางแผน การส่งเสริมการลงทุน พาณิชยกรรมและการท่องเที่ยว

5. ด้านการบริหารจัดการและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

6. ด้านศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณีและภูมิปัญญาท้องถิ่น

องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นหน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นรูปแบบหนึ่ง จัดตั้งตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 โดยเป็นการจัดตั้งแทนที่องค์การบริหารส่วนจังหวัด ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการส่วนท้องถิ่น มีพื้นที่รับผิดชอบทั่วทั้งหวัด ซึ่งทับซ้อนกับพื้นที่ของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นอื่น คือ เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบลในจังหวัดนั้น

นอกจากองค์การบริหารส่วนจังหวัดจะมีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้ว องค์การบริหารส่วนจังหวัดยังมีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 โดยเฉพาะได้กำหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง

จากอำนาจหน้าที่ทั้งหมดขององค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัติที่กล่าวมา องค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงมีหน้าที่ที่จะต้องรองรับการถ่ายโอนภารกิจทั้ง 6 ด้าน ของการถ่ายโอนภารกิจตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2543 ดังนั้นองค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงต้องมีการทบทวนโครงสร้างองค์กร โครงสร้างอัตรากำลังขององค์กรและทบทวนภารกิจที่ต้องปฏิบัติ โดยพิจารณาจากแผนงานประจำปี แผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและภารกิจที่จะถ่ายโอนให้ส่วนท้องถิ่นรับผิดชอบตามแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

องค์การบริหารส่วนจังหวัดระยอง ได้รับการถ่ายโอนภารกิจจากส่วนราชการตามแผน ปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจ โดยภารกิจด้านโครงสร้างพื้นฐานเป็นหนึ่งในภารกิจถ่ายโอน ในที่นี้จะกล่าวถึงภารกิจด้านการคมนาคมและการขนส่ง โดยเฉพาะการขนส่งทางบก ประเภทงานก่อสร้างและบำรุงรักษาถนนและสะพาน โดยมีหน่วยงานที่ดำเนินการถ่ายโอนภารกิจให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดระยอง จำนวน 2 หน่วยงาน ดังนี้

1. กรมทางหลวงชนบท ได้ถ่ายโอนงานก่อสร้างและบำรุงรักษาทางและสะพาน และงานสำรวจความเหมาะสมทางวิศวกรรม ให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดระยอง โดยดำเนินการถ่ายโอนถนนที่เชื่อมระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเขตจังหวัดระยอง ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2546 จนปัจจุบันได้ดำเนินการถ่ายโอนถนน จำนวน 47 สายทาง ระยะทางรวม 353.695 กิโลเมตร แบ่งเป็น

1.1 ถนนชนิดผิวจราจรลาดยาง จำนวน 304.112 กิโลเมตร

1.2 ถนนชนิดผิวจราจรคอนกรีตเสริมเหล็ก จำนวน 0.171 กิโลเมตร

1.3 ถนนชนิดผิวจราจรลูกรัง จำนวน 49.412 กิโลเมตร

2. กรมทางหลวง ได้ถ่ายโอนงานลาดยางทางหลวงชนบทและงานบำรุงรักษาทางหลวงให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดระยอง โดยดำเนินการถ่ายโอนถนนที่เชื่อมระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเขตจังหวัดระยอง ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2548 จนปัจจุบันได้ดำเนินการถ่ายโอนถนนให้แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดระยอง จำนวน 16 สายทาง ระยะทางรวม 140.054 กิโลเมตร 

โดยสรุป องค์การบริหารส่วนจังหวัดระยองได้รับการถ่ายโอนภารกิจก่อสร้างและบำรุง รักษาทางและสะพาน และงานสำรวจความเหมาะสมทางวิศวกรรมประกอบด้วยถนนเชื่อมระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จำนวน 493.749 กิโลเมตร

จากภารกิจที่ได้รับการถ่ายโอนดังกล่าว ในเบื้องต้นองค์การบริหารส่วนจังหวัดระยอง ได้มีการมอบหมายหน้าที่ให้กองช่างเข้ามารับผิดชอบในการดำเนินการ มีการปรับอัตรากำลังเจ้าหน้าที่ของกองช่างเข้ามารับผิดชอบภารกิจถ่ายโอนดังกล่าว ส่วนรูปแบบของการปฏิบัติงาน พอสรุปรายละเอียดได้ดังนี้

ระยะที่ 1 มีการมอบหมายหน้าที่ความรับผิดชอบในการปฏิบัติงานเป็น งานบำรุงรักษาทาง ประกอบด้วย 2 เขตบำรุงรักษาทาง โดยทั้ง 2 เขตบำรุงรักษาทางประกอบด้วย 5 หน่วยบำรุงรักษาทาง ในด้านของบุคลากรประกอบด้วย หัวหน้างานบำรุงรักษาทาง หัวหน้าเขตบำรุงรักษาทางและหัวหน้าหน่วยบำรุงรักษาทาง ซึ่งแต่ละหน่วยบำรุงรักษาทางมีเส้นทางในความรับผิดชอบเป็นระยะทางประมาณ 100 กิโลเมตร ในระยะแรก การปฏิบัติหน้าที่ ประสบปัญหาในการปฏิบัติงานเป็นอย่างมาก เนื่องจากเจ้าหน้าที่ที่รับผิดชอบในการปฏิบัติงานทั้งหมดมีงานในความรับผิดชอบอยู่แล้วเป็นจำนวนมาก อีกทั้งยังไม่มีพนักงานจ้างที่ปฏิบัติหน้าที่ในการซ่อมแซมถนน ในกรณีที่ถนนมีความชำรุดเสียหาย ทำให้ได้รับคำร้องเรียนเรื่องถนนและสาธารณูปโภคเช่น ไฟฟ้า รางระบายน้ำที่ได้รับการถ่ายโอนชำรุดอยู่เป็นประจำ อีกทั้งในระยะแรกของการถ่ายโอน ภารกิจดังกล่าว องค์การบริหารส่วนจังหวัดระยองไม่ได้รับการจัดสรรงบประมาณในการดูแลรักษาถนนที่ได้รับการถ่ายโอนแต่อย่างใด กอร์ปกับองค์การบริหารส่วนจังหวัดระยองมีภารกิจอื่นๆ ที่ต้องรับผิดชอบเป็นจำนวนมาก ทำให้การดูแลรักษาทางหลวงที่ได้รับการถ่ายโอนประสบปัญหาในการปฏิบัติเป็นอย่างมาก

ระยะที่ 2 จากปัญหาที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดระยองได้รับในระยะที่ 1 ต่อมาองค์การบริหารส่วนจังหวัดระยองจึงได้มีการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารงานขององค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ มีการปรับปรุงแผนอัตรากำลัง 3 ปี โดยกำหนดให้มี ฝ่ายทางหลวงท้องถิ่นเพิ่มขึ้นในสังกัดกองช่าง เพื่อรับผิดชอบงานตามภารกิจถ่ายโอนดังกล่าวโดยเฉพาะ แต่การเพิ่มฝ่ายทางหลวงท้องถิ่นดังกล่าวเป็นเพียงการเพิ่มเต